7月11日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议，审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，提出要立足我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，完善能源消耗总量和强度调控，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。

基本含义

1、能耗“双控”。能耗“双控”是指实行能源消耗总量和强度“双控”行动。我国从“十一五”开始实行能耗强度控制，从“十三五”实施能耗“双控”，能耗“双控”考核结果是各省级政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。能耗“双控”制度作为节能工作的核心制度，推动了能源利用效率大幅提升，减缓了能源消费增速，2012年以来，全国单位GDP能耗累计降低26.4%，年均下降3.3%，相当于节约和少用14亿吨标准煤，有力支撑了碳排放强度下降，对经济转型发展起到了积极推动作用。“十四五”以来，能耗“双控”制度进一步完善，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入考核，加强能耗“双控”政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。

2、碳排放“双控”。碳排放“双控”是指实行碳排放总量和强度“双控”行动。我国从“十二五”开始初步实施了碳排放强度控制，碳排放强度控制促进了能源结构优化，及对外承诺的应对气候变化目标的实现。2020年全国碳排放强度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超过了向国际社会承诺的40%—45%的目标，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。

碳达峰、碳中和目标提出后，国家明确提出，要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这是党中央立足国家发展实际，推动经济社会全面绿色低碳转型作出的重大制度设计，碳排放“双控”将成为未来我国碳达峰碳中和综合评价考核的重要制度。

3、两者的联系和区别。能源消费总量是指生产和生活所消费的一次能源或二次能源的总和。二氧化碳排放总量是指化石能源燃烧活动、工业生产过程产生的二氧化碳排放。

能耗“双控”与碳排放“双控”的联系：

一是二者都对化石能源消费形成制约。碳排放的主要来源是化石能源使用过程，目前我国能源消费的主体仍是化石能源，因此限制能源消费量也将较大程度上限制碳排放量。

二是二者都旨在推动可持续发展。节能是经济发展的一项长期战略方针，是解决能源环境问题的有效途径，是推动绿色低碳循环发展的重要抓手。控制碳排放是应对全球气候变化的关键措施，也是破解资源环境约束突出问题、实现可持续发展的迫切需要。

能耗“双控”与碳排放“双控”的区别：

一是最初的能源“双控”对非化石能源消费也有限制，但碳排放“双控”对不产生碳排放的非化石能源消费没有限制；

二是能耗“双控”仅考虑不同化石能源的热值差异，碳排放“双控”还考虑不同化石能源的碳排放因子差异；

三是碳排放“双控”对非能源活动（如水泥熟料生产等）也有限制，但能耗“双控”则没有。

未来挑战

现阶段,“双碳”工作还处于起步阶段,碳排放统计核算等碳排放“双控”的基础和条件还比较薄弱,能耗“双控”向碳排放“双控”转变将是一个长期过程。

“能耗双控”向“碳双控”转变，面临着一系列的重大挑战。

1、“碳双控”政策能否延续“能耗双控”政策的做法

由于目前事实上已经存在着“能耗双控”和“碳强度”两套机制，因此表面上看，从“能耗双控”向“碳双控”的过渡似乎顺理成章，并不存在太大的难度。

然而，从技术层面来看，由于二氧化碳排放的监测统计还存在较大的困难，目前试图通过直接计算各地二氧化碳排放来进行“碳双控”考核的条件，还远未成熟。

与此同时，在政策层面“能耗双控”所采取的各项约束措施相比“碳双控”更为严格，“碳双控”政策要想仿效“能耗双控”政策的做法，在实际操作上仍存在不小的困难。

2、中央和地方如何确定“碳双控”的目标和责任

我国幅员辽阔、地区差异大，各地的资源禀赋、发展水平、产业结构等存在明显不同，碳达峰碳中和目标显然不能“一刀切”。

如果“碳双控”目标不能，也不应采取已有的层层分解的方法，那么如何确定各地在“碳双控”中的目标和责任?中央又怎样把相应的责任落实到地方呢?

在未来的“碳双控”政策中，中央和地方的目标和责任究竟应做出怎样地划分和确定?中央到地方的政策实施机制又应如何做出相应的调整?

3、“碳双控”和“能耗双控”政策的相关机构和人员如何实现有效配合

在中央层面，国家发展改革委的环资司主要负责“能耗双控”工作的开展，从国家发展改革委转隶到生态环境部的应对气候变化司则承担推进全国碳交易、“碳强度”考核等各项工作。

在地方层面，类似地由发展改革和生态环境部门分别负责“能耗双控”政策和“碳双控”政策，“发改系统”的环资部门和“生态环境系统”的气候部门承担的职能和发挥的作用高度相关。

因此，要实现从“能耗双控”向“碳双控”的转变，相关政府部门的调整是关键。

4、“碳双控”政策如何衔接“碳交易”“碳税”等市场手段

未来“碳双控”政策的设计必然面临着如何与“碳交易”“碳税”等市场手段有效衔接的要求。

根本上看，“碳双控”领域必须直面如何有效发挥市场在配置资源中的决定性作用和更好发挥政府作用的挑战。

5、“碳双控”政策如何应对国外的气候政策

随着全球应对气候变化氛围不断升温，各国纷纷出台相关政策。一些发达国家为推动碳减排、保护本国企业，日益倾向采取碳边境调节税等手段促使全球形成最低碳价，而那些没有采取碳定价机制的国家的出口将不得不遭受损失。

未来几年，中国的出口商品很有可能被发达国家征收相关的碳边境调节税，考虑到外贸在我国整体经济中的重要地位，这将会对我国经济增长造成严重的负面影响。

因此，未来中国“碳双控”政策的制定，必须考虑到国外形势变化的挑战，要提前设想如何应对其他国家尤其是发达国家的新气候政策。

重大利好

利好一：积极扩大全国性碳交易市场的范围和作用。

在 “十四五”时期，应在发 电行业碳市场稳定运行的基础上，逐步将石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造 纸、国内民用航空等高耗能高排放行业尽快纳入全国性碳市场。在 “十五五”时期， 可以考虑采纳类似的 “万家企业节能低碳行动”，将一定碳排放规模以上的重点单位 纳入到全国碳市场中，从而保证全国范围的二氧化碳排放量总体可控，保证实现到 2030 年前实现碳达峰的目标，同时到 2030 年实现拥有运行良好、覆盖范围广、实际成效显著、较为成熟稳定的全国性碳市场的目标。

利好二：逐步强化 “碳税” “碳标准”等手段的作用。

“十四五”时期应逐步将 “能耗双控”转化为 “能源统计的碳双控”，直接用 “碳双控”进行考核，二氧化碳 排放主要根据能耗统计来加以间接推算。此外，根据发改部门出台的 《高耗能行业 重点领域能效标杆水平和基准水平 ( 发改产业 〔2021〕1609 号) 》，可以转化为相关 行业的碳配额发放依据，加快将高耗能行业纳入碳市场的步伐。“十五五”时期，随 着碳交易市场的扩大和成熟，以及 “碳税” “碳标准”等其他举措的引入， “碳双 控”目标取消层层分解指标的考核方式。

利好三：完善 “碳双控”政策的机构和职能设置。

目前，国家发展改革委环资司承担着全国碳达峰碳中和工作领导小组办公室的具体工作，行政资源需要进一步加强。与此同时，实现碳达峰碳中和的关键是加快能源转型，仅有发展改革委环资司和生态环境部气候司的参与，仍显不足。有鉴于此，可以考虑将环资司和气候司整合后转隶 到国家能源局之下，国家能源局加挂“国家应对气候变化局”的牌子，这样一方面 体现出国家对碳达峰碳中和工作的重视，由副部级的单位来配合全国碳达峰碳中和工作领导小组，具体负责推进全国“双碳”领域的工作。另一方面相应机构也大大得到加强，能源、气候、环境三方面的力量可以有效整合，有利于加强相互之间的配合，更好地开展相关的工作。

利好四：构建激励相容的环境，激发各地开展 “碳双控”工作的积极性。

要让地方在“双碳”领域主动作为，就必须形成激励相容的大环境，使得地方能够在低碳发展中得到收益，这里的关键是要合理划分中央和地方在“碳双控”领域的责权，充分发挥出中央和地方两个积极性。在中央层面，要通过全国性碳市场管住那些二氧化碳排放的重点单位。地方政府之所以对低碳发展缺乏积极性，根本原因是可能对其招商引资和产业发展造成不利影响。为了消除地方政府在“双碳”领域的“逐底式”竞争，中央政府要统一把重点企业纳入到全国性碳市场，这就意味着为地方政府划了一个公平的竞争底线。只要是碳排放的重点企业，无论到什么地方，都会面临着全国性碳市场的同样约束，很大程度上可以消除地方政府在低碳领域开展逐底竞争的动力。

在地方层面，要让地方能在自身的低碳发展中得到具体的收益，从而产生相应的激励。地方政府可以通过探索低碳地区试点、开设地方碳账户、设立地方碳交易市场、开征地方碳税等一系列举措，将辖区内全国性碳市场未覆盖到的企业、社会团体和广大民众的碳减排积极性充分调动起来，与此同时地方政府也获得了地方碳税、地方碳交易等相应的收益。此外，中央政府也可以对低碳发展较好的地区进行奖励和实施政策优惠，进一步调动地方在“碳双控”领域的积极性。