7月6日，关于CCER管理办法征求意见稿出台，强化了供给侧约束，全国碳排放权交易市场（以下简称：碳市场）扩容在即。生态环境部环境规划院已多次召开“扩大全国碳市场行业覆盖范围专项研究”相关工作会议，已公开研究对象包括钢铁、石化、建材行业。

全国碳市场作为首次大规模引入市场手段解决环境治理问题的机制创新，其在法律体系建设方面的滞后性愈发突出，尤其是碳排放权（碳配额）法律属性不明的问题，成为履约工作执行的核心障碍，并对司法冻结、碳金融发展等衍生出一系列负面影响。

业内专业人士提出：扩容将对碳市场监督管理能力提出更高要求，更需要完善碳市场法规体系，因此，区分并界定碳配额的法律属性对于市场扩容来说尤为重要。建议正确认识和处理碳排放权的双重（公权、私权）法律性质，从根本上保障碳市场履约工作规范有序进行。

如何区分并界定碳配额的法律属性

免费配额兼具公权与私权的特征，从公权性来讲，免费配额的初始取得是依据相关公法规范进行的，即来源于行政许可权，其代表着向大气中排放一定量温室气体的许可或权力。从免费配额的产生过程来看，其具有公权性：在碳排放总量控制目标的前提下，生态环境主管部门对排放主体进行初次分配，为了平衡环境正义与效率，政府需要综合运用行政调查权、行政确认权及行政许可权，对企业碳排放数据进行审定、核查、核证，进而确定重点排放单位，再根据环境容量的承载力，确定管辖行政区域内的碳排放总量，制定碳排放权的分配方案。

从私权性来讲，对碳配额权属的认定，是碳排放交易机制总量控制与交易所成立的前提，是作为碳排放权交易市场理论基础的科斯定理，其有两大核心要点，一是市场理论，即市场在配置资源时能够产生有效率的结果；二是产权理论，即权利的界定是市场交易的前提。

只有将碳排放权认定为民事财产权利并予以保护，才能够充分发挥市场机制作用，否则将难以达到建立碳排放权交易市场的初衷，因此，国内部分学者主张可以依据《中华人民共和国民法典》第126条，将碳排放权认定为新型民事权利。此外，从国际经验来看，法国《环境法典》第L229-15条将碳排放配额规定为专属性动产；西班牙将碳排放配额视为财产权意义上的无形的或无差别的资产、物品或货物；奥地利、克罗地亚、爱尔兰和罗马尼亚将碳排放配额视为财产权意义上的金融工具，这些都体现了对配额私权属性的认定与保护。

如何对待两种属性的碳配额

对于认定为非资产的免费配额，应参照行政许可权，以优先保障公共利益、优先履约清缴为原则，设置相应的规定：如明确该类配额不作为司法冻结的适用对象，对实测变化导致的盈余配额限制结转、必要时对持有人作出限制划转和使用等规定。

对于认定为碳资产的配额，应当按照《中华人民共和国民法典》的相关规定，充分尊重和保障私有财产权，允许就该类配额设立质押抵押等担保物权，鼓励将其作为底层资产用于各类碳金融业务创新，参照金融资产会计处理以公允价值入账，也可以适用于民事关系中的债务清偿等。

明确碳配额法律属性的意义

从发展视角来看，当前碳市场主要服务于国家减排发展目标，配额以免费分配为主要获取途径，因此不能完全等同于金融资产，建议采取上述法律属性认定；随着碳市场机制的成熟完善，有偿分配机制成为主要的碳配额取得形式后，可适当减少相应限定，在对碳配额的法律处理中增加对于私法的考量。

碳排放权交易体系是一项长期性体制设计，也是一类全局性机制创新。良法是善治的前提。作为各类环境权益要素交易市场中规模最大、影响最广泛、市场化机制最健全的一个，全国碳市场理应以高站位、广格局、宽视野来厘清建设与发展思路；对碳配额法律属性的讨论与认定，也将为明晰各种新类型生态资源权益的法律属性提供最佳切入点，对排污权、绿色电力等其他各类环境权益市场的发展提供极强的示范性和引导性，共同支撑和落实中央将能源和生态环境市场纳入统一要素和资源市场体系的战略布局，在国家生态文明思想和法治思想的引领下，站在人与自然和谐共生的高度统筹谋划发展新格局。